四、农村金融改革发展的几个关键问题

　　农村金融涉及面广，政策性强，情况复杂，改革发展要取得实质性的突破和进展，应当重点解决好以下几个关键问题。

　　(一)进一步消化农村信用社历史包袱。经初步测算，除前段改革期间通过央行票据等形式帮助消化一部分历史包袱外，目前农村合作金融机构还有5500亿元左右存量包袱(其中，贷款损失约4000亿，历年亏损挂账735亿元，非信贷资产损失约822亿元)。如单纯依靠自身努力，消化这些包袱需20年左右时间。2003年改革时能拿出1650亿央行票据给予扶持已十分不易，但是，当时贷款质量是按照四级分类认定的，与实际风险状况有很大出入，并且部分农村信用社隐瞒亏损，损益不实，通过近年来加强监管和规范管理，这些问题得以暴露；当时国有银行改革尚未启动，对系统性解决金融机构历史包袱没有先例，对农村信用社的扶持当时看已经力度很大，但现在看还远远不够；农村信用社长期承担绝大部分支农政策性业务，累积了沉重的历史包袱，是最大的“政策性”问题。因此，应本着实事求是、增强“三农”服务能力的原则，帮助消化这部分存量包袱。

　　(二)加强对新型农村金融机构监管。调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策发布后，社会反映积极，各类资本投资十分踊跃。在认真总结经验基础上，经国务院同意，2007年10月份将试点范围扩大到全国31个省份。截至2007年末，已核准31家新型农村金融机构开业，其中19家村镇银行，4家贷款公司和8家农村资金互助社，共筹集股金3.1亿元，吸收存款4.3亿元，发放贷款2.3亿元，其中农户贷款1.7亿元，中小企业贷款0.5亿元，分别占贷款余额的 73.9％和22.3％，总体运行良好，已经凸现出四个方面的积极作用：一是中国金融史上增加了三种新型农村金融机构，进一步丰富完善了金融组织体系。二是为“三农”提供了新支持，在试点地区引入了城市的资金、成熟的金融产品、先进的理念和技术，为“三农”提供了有效的金融支持，初步实现了“筑渠引水”的目标。三是探索了金融支农新思路，尝试了引导金融机构更好地支持“三农”的新途径。四是激发了农村金融体制机制新活力，“汤水效应”已开始显现，有竞争、有合作的农村金融市场已经在试点 地区初步形成。当前，扎实稳妥地推进新型农村金融机构试点工作，要正确处理好三个关系。一是支持与监管的关系，要在支持和培育的同时，将主要精力转移到监管上来，进一步完善监管办法，厘清各方责任，切实防范风险。二是面上试点与深度推广的关系，要在取得试点经验的基础上，丰富完善政策措施，积极稳妥地扩大试点范围。三是“新政策”与激活整个农村金融体系的关系，通过设立新机构，促使原有机构加快转换机制，形成互为补充、适度竞争、互相促进的农村金融服务新格局。

　　(三)进一步改革省联社体制。省联社是2003年农村信用社改革的产物。作为省级人民政府管理全辖农村信用社的平台，近5年来，各地省联社在制度建设、业务管理、贷款清收、案件治理、员工培训等方面发挥了积极作用，但现行省联社体制也不断暴露出一些问题，亟需深化改革。按照党中央国务院关于“维护和保持县(市)级联社的独立法人地位；省级联社主要履行行业管理、指导、协调和服务职责，不得干预基层农村信用社自主经营”的总体要求，深化省联社改革总体应坚持以下四个原则。一是政企分开，规范管理。就是要按照市场原则和企业性质，规范省联社履职行为，弱化省政府委托其行使的行政管理职能，逐步变行政管理为行业管理，并逐步把省联社办成股份公司制的银行业金融机构。二是服务为主，稳定县域。就是通过对现有省联社的改革，发挥好对基层法人社的服务职能，着力解决单个基层法人社想干干不了或者干不好的事情，诸如产品开发、网络建设、信息咨询、资金清算、人员培训等，帮助提高基层农村信用社经营管理能力、行业整体运行效率和竞争能力，以保持和稳定县(市)法人社的独立地位；农信社要立足县域，服务三农，避免简单合并求大，防止弃乡进城倾向。三是因地制宜，形式多样。就是考虑到我国经济发展不平衡，东中西部差异较大，农村信用社风险状况、管理水平、队伍素质参差不齐，农村信用社管理体制和管理模式必须结合各地实际，因地制宜采用不同模式，不能简单划一。四是市场运作，循序渐进。就是省联社改革模式要坚持市场化原则，由县(市)法人社自愿选择，不能通过行政命令强行实施；要稳妥推进，成熟一个、改革一个，坚决避免一哄而起、简单翻牌。要按照上述四个原则，同时考虑全国不平衡性，研究设计省联社改革模式，供各地选择。

　　(四)发行支农特别国债(或政策性金融债)。据测算，到2020年，新农村建设至少需要投入15～20万亿元。目前，我国在支农资金的供给方面，存在着农村有需求无来源、财政有愿望无能力、银行有资金无渠道的矛盾，而银行存差已达11.6万亿元之多。为此，建议视财政能力分年发行支农特别国债(或由政策性银行发行支农政策性金融债)，既解决流动性过剩问题，又解决农村资金供求矛盾。支农特别国债(或支农政策性金融债)采取定向募集方式，由商业银行按存差规模的一定比例认购，主要用于中西部农村基本建设项目。募集资金由中央财政委托政策性银行(或政策性银行依据国家产业政策要求)按照信贷原则使用；可由农村信用社代理，实行项目管理、单独核算、封闭运行、定额补偿的管理方式。支农特别国债资金由项目收益偿还，对于可能无法收回的部分，可采取核减政策性银行利税、定额补偿、全额或部分贴息方式解决(这是一个大题目，是从需求角度和解决流动性过剩角度考虑的，从财政角度考虑会有一定困难，建议深入研究)。

　　(五)加快启动农业银行改革。农行改革既有国有银行改革的一般性(资产规模、体制机制)，又有其特殊性(姓“农”)；农行庞大的网点和人力资源既是劣势(加大经营成本)，又是优势(为今后金融业的发展方向——代客理财等中间业务提供人力资源)；农行既要按商业原则向有效益的地域发展，更要看到工、中、建行退出的县域是自己的主战场，正可以“占领县域主战场，向上下延伸(城市和农村)”。为此，要尽快启动农行改革，通过“一扶三转”(国家扶持，转方向、转机制、转形象)，将过剩的流动性通过农行的作用向县域和农村转移，变农村金融的“政策性与商业性的油水关系”为“在执行政策中寻找商机的鱼水关系”。

　　(六)扩大农业发展银行业务范围。农业发展银行作为政策性银行，过去定位于粮棉收购，是符合当时历史情况的。今天根据新的形势，应重新研究和谋划，把农业发展银行真正办成服务“三农”的专业化政策性银行，拓展政策性业务范围，在完善粮棉油收购融资基础上，突出加大对农村基础设施建设、农业综合开发和农村生态环境建设等中长期项目的金融支持，以切实发挥政策性银行的政策导向作用。