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市场环境已变 政策性银行应向开发性银行转型 |
| www.cnfol.com 2006年05月12日 08:29 证券日报 |
继国有商业银行股改之后，三大政策性银行的转型问题已成为国内金融改革的又一个焦点话题。今年初，“十一五”规划纲要和温家宝总理《政府工作报告》都明确提出，要“合理确定政策性银行职能定位”，“积极推进政策性银行改革”。随着中国金融体制改革不断深入和国有商业银行综合改革顺利推进，政策性银行的改革与转型将成为下一步中国金融改革的重点。
在这一大背景下，“政策性银行改革与转型国际研讨会”日前在北京举行，来自国内有关政府部门、机构、三大政策性银行和世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际机构以及日本、韩国、新加坡等国开发银行和有关部门的人士济济一堂，为我国三大政策性银行的改革发展出谋划策，政策性银行向开发性银行转型的改革发展思路在会上成为共识。
改革发展的背景
1994年，我国组建了三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。建立政策性银行的初衷是改变当时工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营，又承担大量政策性任务的状况，因为两种业务混同，严重阻碍了这四大银行成为现代商业银行。
政策性银行的成立，区分了政策性目标和商业性目标，为建设现代商业银行创造了条件。12年来，三家政策性银行通过开展政策性业务，在支持“两基一支”建设、帮助解决长期困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题、保护和稳定粮棉市场以及促进机电产品出口等方面成绩斐然，为促进国有专业银行向现代商业银行转变创造了有利条件。
对于我国设立政策性银行的意义，中国人民银行行长周小川指出，组建三家政策性银行，是我国计划经济向社会主义市场经济过渡时期经济发展的需要。当时，我国正处于社会主义市场经济建设初期，市场化基础薄弱，国家财力不足。为实现经济快速起步，缓解发展瓶颈，政策性银行成为预算外延伸财政职能、体现国家支持的一种手段。
但是，政策性银行在发挥积极作用的同时，目前也面临一些问题。首先是政策性银行的定位问题。由于定位不明，政策性银行的经营运作模式既不是传统意义上的政策性银行，也有别于真正的商业银行。周小川指出，在当前新形势下，政策性银行开展业务，会出现政策性业务与商业性业务混合的情况。自政策性银行成立12年来，我国社会主义市场经济体制框架逐渐形成，商业银行大量进入政策性信贷领域，比如“两基一支”、机电产品出口等；同时，三家政策性银行也不同程度地增加了市场化新业务，导致政策性银行与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清。
政策性银行定位不明会诱发政策性银行与商业银行的不公平竞争。政策性银行没有预算硬约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行则必须接受市场约束，没有国家补贴兜底支持。这不利于商业银行的健康发展和市场化建设，也违背了组建政策性银行的初衷。
转型方向渐趋明朗
对政策性银行改革发展方向，曾有一些不同意见，比如有人认为我国仍处在经济转轨阶段，政策性银行需要继续发挥财政延伸作用，也有人提出，政策性银行已基本完成历史使命，应逐步收缩业务，淡出市场。现在，社会上对这个问题的认识正在逐渐变得清晰。
周小川指出，应从我国国情出发，设计政策性银行改革，实现政策性银行的市场化运作，使其受市场制度约束。其中，一个有效的途径就是政策性银行向开发性银行转型。政策性银行向开发性银行转型的主要内容包括，一要充实资本金。要达到国外发展中国家开发性银行的资本金水平。据了解，2005年末韩国产业银行资本充足率为18．4％，巴西开发银行为16．7％，资本充足率都在15％以上。二要实行分账管理。对不同性质的项目分别、分类管理。对国家指令的政策性业务设立国家账户。三要完善公司治理结构，建立现代银行制度。应按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则，实现股权、债权和经营权三方的有机结合。四要深化内部改革。此外，辽宁大学教授白钦先认为我国目前应该尽快通过立法明确政策性银行的定位。
作为开发性金融的领跑者，国家开发银行近年来在这一领域成绩斐然。开发银行行长陈元表示，在1998年以来的实践中，开发银行首先从转变观念入手，确立了在市场环境下、银行框架内的办行思路，以更好地实现政府的发展战略和目标。摒弃了传统财政融资的观念和方法，按照金融运行的规则办银行，也不照搬商业金融简单地筹资和放款的模式，而是立足市场落后的国情，以市场化融资为载体和手段，融入市场建设的要求和方法，用融资推进政府、市场、企业等要素的整合，以系统化、社会化的方法解决市场空白、缺失、落后和失灵。
开发银行具体措施包括以下方面：以建设市场的方法打通融资瓶颈；把政府组织协调优势和开行融资推动优势结合起来，形成建设市场的巨大力量；引导社会资金投向，主动贯彻国家战略和政府意图；实行公众参与、公众监督，发挥系统整体的作用控制风险；坚持国家信用和市场业绩的统一。
经过几年的努力，开发银行已经发展成为中国最好的银行之一，在实践中走出了一条适合中国国情的开发性金融发展路子，经受了实践的检验，成为以融资推动中国经济社会发展的重要金融力量。截至2006年一季度，开发银行管理的资产总额达到25185亿元(折合3140亿美元)；表内不良贷款率0．82％，连续四年稳定在2％以下；资产减值准备对不良贷款的覆盖率为288％；ROA为0．76％，ROE为12．38％。 |
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